新型城镇化政府融资的困境与出路

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　　改革开放30多年来，我国城镇化发展迅速，城镇化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，预计2020年将达到60%。为保障城镇化建设的顺利推进，政府需要对居民住房、医疗、教育和公共设施等方面进行大量的投资，我国新型城镇化建设所需的资金量巨大。据估计，到2020年，我国城镇化将转移农村人口约1.2亿人，每转移一个农村人口所耗费的城市建设费用为5万—6万元，在城市基础设施完备的情况下，每一个农民成为城市居民的平均生活成本约为2.5万元，则至2020年城镇化的基础设施建设投入资金为6万亿—7万亿元，城镇化转移人口的生活成本总额约为3万亿元，城镇化建设总资金需求量为9万亿—10万亿元。城镇化的发展给地方政府带来了极大的财政压力。分税制改革后，尤其是近10年来，除了预算内收入外，地方政府开发出土地财政、政府投融资平台等预算外的融资渠道，基本形成了预算内税收收入、土地财政收入以及投融资平台向银行贷款等多种融资格局。由于我国税收制度短期难以调整，每年的税收收入有限，很难满足未来城镇化发展的融资需求，因而地方政府更多是通过预算外收入来解决城镇化融资缺口问题。这两种形式的融资方式各自存在一定的局限性。

　　土地财政：不可持续的融资方式

　　土地财政是当前政府预算外融资的主要方式之一。在中国目前的财税体制下，尤其是分税制改革之后，地方财政收入占全国总财政收入的比例不断下降，而地方政府事权不减，事权与财权不对称，地方财政一直比较紧张。因在预算内又很难获得足够的资金支持，地方政府不得不通过提高预算外收入以及对外举债等方式来拓宽财政收入。

　　这种融资方式缺陷明显。首先，土地资源的刚性约束使其供求不平衡，地价高涨。受土地价格的影响，我国城市的房地产价格一直处在较高水平。高企的房价提高了农村人口向城镇转移的成本，十分不利于新型城镇化的发展。其次，土地财政导致土地资源在代际间分配不公。由于辖区内土地是有限的，本级政府为短期利益出让的土地，会减少下一届政府的财政收入，直接影响地方政府未来的收入。这将导致未来公民获得公共服务质量的降低，在代际之间是一种不公平的分配方式。实际上，土地财政是依靠透支社会的未来收益来谋取眼前发展的一种方式，不利于我国城镇化的健康发展。再次，土地财政将提高银行的金融风险。土地财政政策刺激房地产业的发展，而房地产的资金来源主要靠银行信贷。这使房地产业易于形成泡沫，进而导致房地产产业链的畸形发展，其经营风险会转嫁到银行，提高银行的金融风险。

　　投融资平台：加大地方政府债务风险

　　投融资平台主要由地方政府所设立的融资公司组成，包括城市建设投资公司、城建开发公司以及城建资产公司等。其资产来自于政府给予或划拨的土地、股权等，再由这些公司把所融资金投入市政建设、公共事业等基础设施建设。根据我国《预算法》、《担保法》和《贷款通则》的相关规定，地方政府是不允许直接向银行申请贷款的。可面对财政压力，地方政府不得不通过投融资平台贷款的方式，向银行变相举债。尤其是在2008年金融危机之后，地方政府纷纷加速搭建投融资平台，以应对金融危机对我国实体经济的冲击。短短几年间，地方政府融资平台发展迅猛。

　　然而，随着这种融资模式的继续推进，地方政府的债务风险也逐渐凸显。首先，政府投融资平台的融资渠道单一，以向银行的中长期贷款为主要形式。这种单一的融资模式不利于金融风险的分散。若经济面临着通货膨胀的风险而央行实行紧缩的货币政策时，投融资平台较难继续获得商业银行的信贷，这可能会影响地方平台融资的稳定性。更为严重的是，一旦地方政府投融资平台的融资金额超过一定范围，以致平台投资规模与政府偿还能力不匹配，地方政府可能会因为难以偿还银行的贷款而引发债务危机，并转化为财政风险。其次，地方投融资平台容易引发金融风险。地方政府以土地出让收入和政府信用作为担保获得银行融资，地方投融资平台的管理与经营很不透明。由于信息的不对称，无论是商业银行还是各级地方政府，都不完全了解投融资平台的全面负债和担保情况。投融资平台可以从多家银行获得信贷支持，这会形成“多头信贷和融资”现象。如果地方政府土地出让金收入的减少，不足以偿还银行贷款，则会转移成为银行不良资产或中央政府的财务负担，极易引发信贷风险，系统性的银行坏账将引发金融危机。

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